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科技工作者建议:强化城市风险治理 保障城市运行安全

发布时间:2017-09-07 | 作者: | 编辑:科协

【按】我市是西南内陆唯一的超大城市,随着规模的不断扩张,公共安全风险与之剧增。2016年12月,党中央、国务院印发《关于推进安全生产领域改革发展的意见》,明确提出要强化城市运行安全保障,构建系统性、现代化的城市安全保障体系。为此,市科协成立课题组,对我市公共安全状况进行深入调研,并提出构建公共安全应急管理体制相关政策建议供市委市政府和有关部门推进平安重庆建设决策参考。

按照国务院最新的城市规模划分标准,我市成为西南地区唯一城镇常住人口超过1000万的超级大城市。目前,我市正按照组团式、集群化布局,着力打造1000平方公里、1000万人口的主城特大城市,并与周边六七个百万人口的卫星城区和二十多个中心区县城、若干个中心镇一起,加快构建大都市绵延带。伴随着城市规模的不断扩张,全市乃至周边省份的人口、资本、技术、管理等生产要素不断向中心城区集聚,大都市区内资源要素高度密集、生产消费活动高度集中,公共安全风险与之剧增,任何单一突发事件都有可能引发连锁反应,进而对城市运行产生系统性、全局性影响。

一、城市公共安全风险种类

当前,城市公共安全风险主要有以下几类:

一是公共场所人员密集的潜在隐患。城市公共场所往往人口高度集聚、人流高频流动,大规模的人员集散潜在着许多安全隐患,仅2014年我国就发生了“3•4广州地铁五号线踩踏事故”“12•31上海外滩踩踏事件”“9•26云南昆明明通小学踩踏事故”等多起恶性拥挤踩踏事件。

二是复杂脆弱的城市生命线风险。城市对水、电、气、通讯、交通等资源高度依赖,遍布地下纵横交错的管网越来越精细复杂,一旦出现问题都会影响城市运行,甚至造成城市功能瘫痪,2012年“7•21北京特大暴雨”就是一起典型案例。

三是城市工业危险源风险。伴随着大规模工业化而逐渐累积的危险源,可能引发连锁反应危及城市安全。“11•22青岛输油管道爆炸事件”“8•12天津滨海新区爆炸事故”等均以惨痛事实警示我们,管控城市工业危险源须臾不可疏忽。

四是城市自然灾害隐患。随着城市规模逐步扩大,人口超饱和、建筑空间拥挤、防灾减灾能力差等问题越来越突出,城市自然灾害的危险性和影响呈现出逐步扩大的趋势。

五是城市突发公共卫生事件威胁。由于城市人口高度集聚,突发公共卫生事件的发生概率更高、传播面更广、扩散速度更快。近年来,非典、禽流感、手足口病等新发传染病层出不穷,对人类健康构成新的威胁,同时也给城市公共卫生系统带来极大考验。

六是暴恐袭击与破坏。城市公共场所人员密集、管控难度大、社会影响范围广,往往成为暴恐袭击的目标。比如“10•28天安门暴力恐怖袭击案”“3•01昆明火车站暴力恐怖案”“5•22乌鲁木齐沙依巴克早市爆炸案”等都给城市公共安全带来了较大威胁。

七是城市生态环境破坏。在快速城市化进程中,对自然资源无节制的开发与肆意排放,加剧了对生态环境的破坏。比如,城市高密度的经济社会活动必然会排放大量细颗粒物(PM 2.5),一旦排放超过大气循环能力和承载度,细颗粒物浓度将持续积聚,以致出现大范围雾霾,影响居民正常的生产生活。

二、超大城市公共安全问题的特殊性

一是高度密集性。超大城市不仅聚集了大量人口和资源,而且往往存在于有限地域之中,交织成一张完整而复杂的密集型网络,由此带来了更多的风险隐患和更大的风险压力。随着经济社会的高速发展,城市密度不断增大、节奏不断加快,高密度的建筑群、稠密的人口、错综复杂的路网、集中的社会活动等,均使得城市公共安全隐患与日俱增。

二是快速传导性。当前,交通运输和信息通讯的快速发展,地域连通能力不断增强,公共安全风险不再局限于特定的时间与空间内,能够在不同区域间快速传递与流动。城市突发事件的危害后果呈现出快速扩散、迅速传导的趋势,局部风险也可能会对整个地区产生实质性影响。

三是高速累积性。超大城市经济高度发达、人口高度密集、活动高度频繁,风险点众多、风险聚集极快、风险能量不断积累。部分风险点往往已经超过城市系统的自我完善和修复能力,会以破坏性的方式释放出来以强制达到新的平衡,这一过程会产生极其剧烈和严重的后果。

四是相互叠加性。超大城市作为一个复杂而精密的系统,自身潜在的风险可能会产生很强的叠加、连锁和发散效应。近年来,国际上超大城市面临的自然灾害、事故灾难、公共卫生事件、社会安全事件等公共安全问题,大多属于相互叠加的系统性风险。这些风险具有连锁传导效应,能够在城市的自然生态、基础设施和社会群体等层面之间相互渗透、互相影响,对整个城市安全构成威胁。

五是明显圈域性。超大城市并非孤立存在,而与周边地区紧密联系、相互作用,形成一个功能完备、分工明确的城市群。在这个城市体系中,任一板块发生危机,都可能波及并传导至整个体系,需要通过紧密合作来共同应对化解突发风险。

三、重庆面临的公共安全形势

与全国其它六个超大城市相比,重庆集“大城市、大农村、大库区、大山区、大民族地区”于一体,幅员辽阔、人口众多,城乡二元结构、区域发展不平衡特征突出,所面临的公共安全形势更为复杂严峻。

直辖以来重庆灾害事故发生趋势图

  

  

年均事故

死亡人数

较大事故

起数

重特大

事故起数

每天

死亡人数

事故高发

1997-2003

3000

79

11

8.2

持续下降

2004-2008

2369

67

3.8

6.5

基本平稳

2009-2012

1731

38

0.8

4.7

平稳向好

20132014

1439

27

1.5

3.9

 

(一)自然灾害多发频发趋势明显。重庆地处四川盆地边缘,主城区被长江、嘉陵江和缙云山、中梁山、铜锣山、明月山等“两江四山”分割,山中有城、城中有水,陡坡、洼地随处可见,闭塞地形使其上空容易形成准静止锋,气流抬升形成降雨,导致洪灾频现;受副热带高压影响,局部地区气候干热,旱灾也不时光顾;与川滇交界处的东侧地区,发生地震的危险逐年增加。同时由降雨引发的滑坡、崩塌、泥石流等大中型地质灾害,以及工程建设中存在的边坡失稳及地面塌陷等中小型地质灾害时有发生。

(二)事故灾难形势依然严峻复杂。道路交通方面,夏季受强降雨天气影响,滑坡塌方、道路水毁等自然灾害极易引发交通事故,冬季则受雨雾冰雪天气影响,道路结冰、能见度低致使车辆通行安全风险较大,尤其是重大节假日车辆集中出行致使交通事故发生概率大增。煤矿方面,市属国有重点煤矿和重点产煤区县存在发生较大瓦斯爆炸事故、顶板事故的风险。建筑方面,建筑施工工地众多,施工现场发生坍塌倒塌、高空坠落、高空抛物等较大事故的概率增大。这些风险隐患,对城市公共安全造成了较大威胁。

2012-2014年重庆与全国、京津沪及西部四项相对指标对比

年度

  

亿元GDP

死亡率

工矿商贸

从业人员十万人

事故死亡率

道路交通

万车死亡率

煤矿百万吨

死亡率

2014

  

0.097

3.21

2.35

2.597

京津沪平均

0.055

1.321

2.519

——

西部12省平均

0.169

2.322

3.389

0.971

全国平均

0.107

1.328

2.220

0.255

2013

  

0.118

3.42

2.39

2.39

京津沪平均

0.060

1.407

2.613

——

西部12省平均

0.190

2.548

3.776

0.775

全国平均

0.124

1.52

2.30

0.288

2012

  

0.134

3.84

2.60

2.73

京津沪平均

0.067

1.50

2.963

——

西部12省平均

0.235

3.262

4.052

0.836

全国平均

0.142

1.64

2.50

0.374

(三)公共卫生事件防控难度加大。重庆人口总量大且分布极不平均,尤其是主城核心地区人口高度稠密,长期以来遵循多中心、组团式发展模式,社会经济活动高度集聚于核心商圈,是呼吸道传染病、肠道传染病等易发地区。伴随资源要素在中心城区的集聚,口蹄疫、禽流感等动物疫情传入风险加大、扩散概率急剧增加。同时受居民消费和饮食习惯影响,我市春夏季节发生肉类食品特别是凉卤菜、水产品致病菌和副溶血性弧菌食物中毒的风险较大。

(四)社会安全面临新的困难挑战。随着我市交通枢纽地位的显现以及在国内外影响的不断扩大,自身滋生暴恐活动的土壤在扩大,国内极端分子可能借道我市出境,境外恐怖分子也可能潜藏我市借机向其它地区渗透,甚至个别暴恐分子和极端人士可能将我市重要桥梁、隧道、大型公共场所作为潜在攻击目标。另外,社会矛盾激化的风险也在不断加大,物业纠纷、劳资纠纷、医患纠纷、借贷纠纷、集资诈骗纠纷等成为影响社会稳定的重要因素,可能加剧社会冲突,诱导积怨爆发,易演变为群体性事件。特别是受经济下行影响,当前跑薪跑债、暴力讨薪、房地产纠纷、非法集资、出租车维权、电信诈骗等不稳定因素增加,对城市应急管理带来较大压力。

四、加快构建与超大城市相匹配的公共安全应急管理体制

重庆作为全国七个超大城市之一,光环背后蕴含的却是人口密集、经济社会发达带来的公共安全风险压力,必须立足实际,加快构建与超大城市相匹配的公共安全应急管理体制。

(一)全面加强应急预案建设。针对当前预案制定“上下一般粗”,缺乏部门、行业特点的问题,建议构建层次分明、类型齐全的立体化应急预案体系,着力实现特色化、差异化。同时借力科技,突出便捷性、实用性和可操作性,探索开发数字化应急预案系统,提升应急预案的普及率与响应率。系统归纳和梳理各类突发事件风险隐患的起因来源、涉及范围、潜在影响等因素,聚焦和描述具有共性特征的情景组,加强预案流程管理,形成基于情景—任务—能力的应急预案编制模式。注重实用,完善以应急演练为重点的预案优化机制,通过演练、反思、改变三个环节的循环往复不断优化改进既定预案。

(二)着力健全应急综合保障体系。健全的应急保障体系是有效进行应急处置的重要条件。建议探索建立政府、企业、社会相结合的应急保障资金多元投入机制,适应应急队伍、装备、交通、通信、物资储备等方面建设与更新维护资金的要求,全力落实应急资金保障。优化应急物资储备布局,改进应急物资调拨配送方式,合理确定储备品种和规模,建立应急物资数据库,形成实体储备和虚拟储备相结合的物资储备方式。注重平急转化,将应急避难场所作为城市必需的公共设施列入规划,与城市建设同步推进。按照“立足实际、着眼实战、务求实用”的原则,积极组织开展有针对性的应急救援训练,进一步加强综合应急救援队伍的管理和调度,确保“训练收得拢、使用调得动、攻坚冲得上”。

(三)积极构建应急管理“大区制”。应急管理“大区制”就是打破省级行政区划,在灾害或者事故类型相似地域范围之间建立应急联动机制,以加强合作和共享,从而提升应急管理水平的机制。考虑到一些重大自然灾害和城市突发事件呈现明显的区域特征,可探索实行分类分级分层的“大区制”应急管理模式。对接国家“一带一路”和长江经济带建设战略以及西部大开发战略,以重庆为区域性应急管理中心,积极争取中央资金投入。发挥重庆联通南北、贯彻东西的战略枢纽地位,强化广域物资调配协同。建设区域性应急物资产业园,重点开发应急网络软件研发平台、应急通信设备制造基地、应急医疗器械制造基地、应急救援装备制造与辅助装备制造基地、应急事故监测、预警及预防装备制造基地。

(四)构建公共安全应急管理“大宣教”格局。加强应急管理宣教培训工作,是提高行政人员预防和应对突发事件能力、社会公众自救互救能力的有效途径。重视发挥和利用专家学者在预防和应对突发事件上的丰富经验与专业优势,进一步完善各类各级应急管理专家库,建立专家参与应急体系建设、应急决策的机制,充分发挥专家在预防和应对突发事件中的决策咨询作用。依托高等院校,建立应急管理教育基地和应急管理学院,或在高等院校现有的公共管理学院中,设置应急管理专业,为应急管理工作培养急需的专业人才。坚持通过电视、广播、报刊、杂志、互联网等主流新闻媒体,开辟专栏、专版、专题,介绍普及应急基本知识和应急法律法规知识,提高全体市民的自救互救技能。

(五)强化公共应急管理科技支撑。依托我市智慧城市建设,强化大数据、云计算、物联网等现代化技术在城市公共安全应急管理中的运用,为我市加强超大城市公共安全应急管理体制建设夯实科技支撑。构建大数据监测预警系统,借助地理空间信息数据库建设,全面整合城市运行核心系统的关键信息,重点把交通、通讯、供水、供电、供气等基础工程纳入智慧城市监测系统,全力保证城市运行安全。构建“应急云”,利用云计算强大的运算能力,对海量的信息进行高速处理,分析研判社会薄弱环节,确保在最短的时间内找出最优的危机应对方案。打造基于物联网技术的应急指挥系统,利用物联网的人与物、物与物的互通互联功能,灵活运用各类信息,充分调动各类资源,迅速做好灾后的善后处置工作。

课题组成员名单:

徐永德 重庆市人民政府研究室副主任

余淳珍 重庆市人民政府研究室政法处处长

罗铂铀 重庆市公安局网监总队政委、市政府决策咨询专家

莫绍勇 重庆市委政法委综治办综治四处处长

吴太泉 重庆市人民政府研究室政法处副处长

徐 慧 重庆市人民政府研究室决策咨询处副处长

谢 飞 重庆市人民政府研究室政法处主任科员

张亚楠 重庆大渡口区政法委执法监督室主任科员

陈星月 重庆市人民政府研究室政法处副主任科员