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科技工作者建议:以供给侧结构性改革的思路
推进农村水利投融资机制创新

发布时间:2017-09-07 | 作者: | 编辑:科协

【按】:农村水利建设既是重大的民生工程,也是我市供给侧结构性改革补短板的重要内容。近年来,重庆水利事业发展取得了显著进步,但农村水利设施建设滞后、投融资平衡困难等问题仍然比较突出。解决水利建设资金问题,不光要考虑怎样争取财政资金,更要注重利用改革的方法,拓宽水利投融资渠道、完善投融资模式,稳定和加大对水利的投入。为此,重庆市科协组织市政府研究室相关专家对我市农村水利投融资状况进行调研,通过走访座谈和问卷调查,总结当前水利投融资存在的投资总量不足、供求结构错配、投资主体单一、投融资力量分散、农民投工投劳筹资积极性不高等五大问题,剖析了三个方面的原因,并结合我市农村供给侧结构性改革,有针对性地提出用活“带”字诀、念好规划经、打好改革牌、明晰权属边界、多渠道缓解资金硬约束等五条推动农村水利投融资改革的建议。现予编发,供参阅。

加快农村水利基础设施建设,是深化农村综合改革,促进农业现代化,改善农民生产生活条件的关键举措。近年来,我市不断创新水利投融资机制,调动各方建设积极性,有力助推全市水利事业发展取得巨大进步。但相对于城市水利建设,我市农村水利投资力度还明显偏弱。

我市农村水利建设滞后,主要表现在:一是投资总量不足。“十二五”期间,与农民生产生活密切相关的农村饮水、农田水利、农村水电三大工程投资不到200亿元,仅占水利投资总额的19.9%。二是供求结构错配。前些年大规模投资建设的堰塘沟渠、提灌设施荒废、毁损特别严重,90%以上“母亲水窖”没有用于人畜饮水。而目前尚有27%的农村人口用不上自来水,1/4的农田缺少灌排条件,农田灌溉水有效利用系数仅为全国的90%,远远不能满足农业农村发展需要。随着安全饮水工程深入实施,这种结构性失调现象将更加突出。三是投资主体单一。“十二五”农村水利投资中,各级财政投入占比高达82%,社会投资仅29亿元,而且90%以上集中在回报率较高的农村水电领域,农村饮水安全尚未有社会投资介入。四是投融资力量分散。当前农村水利建设涉及十多个部门,“九龙治水”现象比较突出,容易导致投融资力量分散化,投资落地效率因此打了折扣。五是农民投工投劳筹资积极性不高。通过基层调研发现,青壮年农民大量外出务工后,对农村安全饮水、农田水利设施依赖度下降,以“一事一议”推进农村水利设施建设往往是“纸上谈兵”,很难落到实处。

导致农村水利基础设施投入不足,原因有三:一是农村水利设施点多面广,布局分散、细碎,前期不便管理、后期不便维护,财政资金关注力度不够。二是随着大量青壮年农民外出务工,农业收入占农民收入比重逐年下降,导致部分农民对农田水利建设不重视,也没有积极性投资投劳建设小型农村水利设施。三是农村水利设施作为准公共产品,本身外溢性强,投资大,投资回收期偏长,加之市场信号偏弱、市场机制不健全,使用收益权不明晰,社会资本望而却步。

针对以上问题及其成因,应按照供给侧结构性改革的思路,在进一步加大政府投入同时,重点增强市场信号,以此调动社会各方的积极性,共同发力增加农业农村水利设施的有效供给、补齐“三农”发展短板。具体建议如下:

第一,用活“带”字诀,增加有效供给。发挥大型项目带动性强的特点,结合新农村建设和现代农业发展,推动城乡水利设施有效衔接。一是以城带乡。打破城乡二元化供水局面,依托城镇水务体系推动水利设施网络向农村地区延伸,促进城乡供水一体化,实现自来水流域化管理、区域连片运营,由产业资本通过长短期利益均衡、贫富区利益均衡,逐步消除城乡公共水利服务差别。逐步放开公共水务市场,通过PPP模式吸引社会资本参与城乡水利设施一体化建设和运营,将财政资金和水利建设基金集中用于农村,实现城市水利建设带动农村水利发展。二是以大带小。学习浙江等省市经验,整合一定优质水利资产,通过发行企业债券等形式引入社会资本,建设一批相对大型的农村水利工程,借助相关配套带动完善农村水利毛细血管网络。对建成水库或引供水工程进行资产评估,以资本金方式注入拟建的农村水利工程,解决拟建工程的筹资压力。三是以工哺农。结合当前重大工业项目、旅游地产蓬勃发展,以财政专项入股、税费优惠、降低土地出让金等方式,增加水利管网接口,引导企业自建或邀请专业公司承建,推动产业项目与水源保障、乡镇供水、污水处理等水利设施同规划、同设计、同施工、同验收,充分发挥水利设施配套项目的溢出效应和联动效应,实现产业发展和周边农村水利建设的“双赢”。

第二,念好规划经,去除无效供给。当前,我市农村常住人口以每年40万左右递减,留守人员生活方式逐步城市化,用水习惯转向集中供水、自来水,水井等生活用水建设项目不一定再适用。加之农业逐步转向规模化、集约化、特色化,过去建设的技术含量低、污染大的农村水利设施已不能适应农民生产生活的需要,部分常年失修、设备老化,沦为“僵尸资产”,花大力气修复使用得不偿失。个别条件较好的地区,对农村扶持力度较大,在新修小型水库、灌溉渠时也未充分考虑实际利用效率,投入大而效益差,浪费现象比较突出。建议立足中长期城乡人口流动、产业项目布局趋势,加强农村水利设施供需结构的预判,科学合理规划农村水利设施网络,对利用率不足的项目停止立项,以此引导农村人口和产业项目布局优化,将有限资金用在刀刃上,避免出现项目建成就荒废、水利供给中长期局部性过剩等问题。

第三,打好改革牌,强化制度供给。坚持“先建机制、再建工程”,完善农村水利设施建设市场机制,深化农田水利设施产权制度改革,推进农业水价综合改革,真正实现“谁投资、谁所有、谁受益”。一是落实社会投资同等国民待遇。社会资本投资农村水利设施,与国有、集体投资项目享有同等政策待遇,可依法获取供水水费等经营收益;承担公益性任务的,可享受政府补助和相关税收减免等优惠政策;可依法继承、转让、转租、抵押其相关权益;征收、征用或占用的,要按照国家有关规定给予补偿或者赔偿。二是探索建立水权制度及其交易机制。建立初始水权分配机制,统筹可供水量和实际需求量,科学合理分配生产生活生态用水,以水权证形式明确每户农户用水权益。在此基础上,培育和规范水权交易市场,对于用水户定额内已购买但未使用的水量指标,可进行水权交易,对于未交易的部分由区县政府回购。鼓励社会资本通过参与节水供水重大水利工程投资建设等方式优先获得新增水资源使用权。三是完善水价形成机制。综合考虑农田水利工程供水成本、水资源稀缺程度以及用户承受能力等,按照确保工程良性运行、社会资本有合理收益、群众能够承担的三方利益平衡原则,合理制定社会资本投资的水利设施成本水价和运行成本水价,并适时调整,采取政府少收、缓收原水水费等方式,优先保证群众能承受、企业合理盈利,吸引更多社会资本参与农村水利设施建设。对用水户超定额购买水量,择机实行差别化的水价政策。当用水户不足时,实行水价累进递减,以鼓励适度增加用水消费,以摊薄供水成本;当供不应求时,实行水价累进递增,推进节水。

第四,明晰权属边界,完善农村水利资产权能。由于相关权属界定不够明晰,农村水利设施建设营运呈现国家管不到、集体管不好、群众管不了、银行不认账等问题。对此,一方面,健全地方性水利法律法规,细化农村水利资产的权能及其权属主体责任,明确权利保障范围,用法治理念推动农村水利设施建设和养护。另一方面,可在以水利、水电等资产作为合法抵押担保物基础上,借鉴云南、四川经验,允许农村水利建设贷款以项目自身收益、借款人其他经营性收入等作为还款来源,加大农村水利设施建设信贷支持力度。

五是多渠道筹集,缓解资金硬约束。一方面,充分发挥好财政资金的撬动作用。结合办好民生实事和打好限时脱贫攻坚战,整合涉农财政资金,并将农村水利设施建设作为财政资助重点,项目化、分片区推进。采用“先建后补、民办公助”的方式,对社会资本投资建设和运行管理予以资助。或借鉴PPP投融资改革思路和模式,通过设定影子水价和政府购买公共服务,促进农村水利设施建设营运的良性运转。另一方面,千方百计用足用好各方金融资源。逐步将农产水利建设的短期、高息债务转为长期、低息债务,支撑农产水利健康可持续发展。充分发挥农发行重大水利工程专项过桥贷款、国家专项建设基金、农发行抵押担保贷款等水利融资优惠政策效用。积极争取世界银行、亚洲银行生态环保项目贷款,探索海外金融机构支持模式。学习江苏经验,引导重庆农商行探索农业中长期贷款业务,对农村水利设施建设予以低利率、低项目资本金、长贷款期限的信贷服务。做实兴农融资担保公司,壮大农村水利设施建设担保抵押融资的规模。

(执笔人:张雪峰、孙小丽、李墨豪、李玲)

张雪峰 市政府研究室综合二处处长

孙小丽 市政府研究室综合二处副处长

李墨豪 市政府研究室综合二处主任科员

李 玲 重庆社科院文史研究所副所长