【按】重庆是典型的“大山区”、“大农村”，丘陵山地占幅员面积90%以上，人多地少，“鸡窝地”、“巴掌田”居多，属于超细小规模，无论是提高劳动生产率和保障农产品质量安全，还是先进科技成果应用、金融服务提供，特别是市场竞争力的提升，都遇到很大困难。大力发展农业适度规模经营，有利于优化农业要素配置，提高农业生产效率，是转变农业发展方式，促进农业增效、农民增收的有效途径，对推动农业现代化建设和新农村发展具有重要意义。为此，市科协组织专家对重庆市农业适度规模经营状况进行调研，深入田间地头走访座谈和开展问卷调查，总结当前重庆农业适度规模经营的主要问题，剖析其原因和后果，并提出推动重庆农业适度规模经营的政策建议。现予编发，供参阅。
近年来，为突破农户超小生产规模的限制，在国家政策的支持引领下，我市把发展适度规模经营作为转变农业发展方式的重要内容强力推进。出台了《加快农村土地流转促进规模经营发展的意见》，先后实施了种粮大户补贴，开展了农民专业合作社示范社创建活动和家庭农场培育、农业全程社会化服务试点等工作，农业适度规模经营取得了较大进展。截至2015年底，累计流转土地1450万亩，流转比率达到41%，比2010年增长5%。同期，农村劳动力中从事农业的比重由68.1%下降到34.2%，全市农业适度规模经营集中度达到34%，提高了8个百分点，有力地推动了农业现代化发展。但调查发现，当前农业适度规模经营也面临户均规模小、经营大户不稳定、经营效益不高、种养严重分离等问题，迫切需要加快完善相关政策举措。
一、重庆农业适度规模经营发展存在的主要问题
（一）经营规模偏小。我市户均耕地面积5.4亩，较全国平均水平低7%，远远低于东北平原地区（黑龙江27亩/户，吉林17亩/户，辽宁8.6亩/户）。2013年我市粮食播种面积3300多万亩，而享受50亩及以上的粮食规模经营补贴的面积仅有26万亩。
（二）经营效益不高。我市土地复种指数达到150%以上，但初级农产品所占比重偏大且质量不高，缺乏市场竞争力，导致我市农业劳动生产率一直在低位徘徊，农业发展呈现出高土地生产率与低劳动生产率并存的特征，经营比较效益低。据农业部发布的《中国都市现代农业发展报告2013》分析，在全国35个大中城市中，我市的土地生产率排在第18位、劳动生产率排在第29位。2014年，我市农业亩均产值4527元，比全国平均低1071元。
（三）经营大户不稳定。当前推进农业规模经营的主要有农民合作社、专业大户、家庭农场、农业企业等新型经营主体。从调查看，这几类经营大户的发展极不稳定，淘汰率高。以种粮大户为例，2011年至2014年全市50亩以上的种粮大户变幅在1698-1996户之间，但是每年都有超过50%的为新进大户。开县是种粮大县， 2014年种粮大户190户，但是连续四年享受种粮大户补贴户数仅有34户，占17.9%。
（四）种养严重分离。以家庭农场为例，2014年，全市种植业家庭农场3922个，养殖业家庭农场6372个，种养结合型家庭农场887个、仅占7.6%。种养分离客观上带来了化肥、农药、农膜等农用外部投入品使用量的增长以及畜禽粪便、秸秆等农业废弃物的增加，且不能得到及时、有效处理，造成了严重的农村环境污染。全市畜禽粪便产生量达到1.2亿吨，经无害化处理的仅占20%。2013年，仅市12369 中心接到的畜禽养殖造成的水污染投诉就近500件之多。
二、问题产生的主要原因和后果
（一）土地流转稳定性差。土地是适度规模经营最核心的生产要素。全市承包耕地总面积3523.4万亩，分散在全市700万农户手里，加之山岭重丘，家庭联产承包时普遍按质承包，即“好坏搭配、远近搭配”，导致土地更加细碎、分散，规模经营主体很难从农户手里租到成方成片的土地。同时，由于面对的农户多，长租期难以保证，大户难有长远打算，短期行为明显，诸如不愿购置大型农机具和改良农田水利基础设施等。此外，租地、人工、物化成本不断上升也是影响流转稳定的重要因素。据调查，与2011年比较，2013年种粮大户租地成本上升31.2%、人工成本上升8.7%、物化成本上升3.9%。
（二）生产经营者素质不高。农村劳动力是农业最基本的生产力要素，由于农业比较效益低，劳动强度大，青壮年普遍不愿意从事农业生产，纷纷外出打工，目前在农村直接从事农业生产的农民60岁以上的达80%。从经营大户来看，70%以上的农业规模经营大户年龄超过45岁，其中60岁以上的超过20%，多数大户的统筹协调管理能力不强，部分大户对农业生产关键技术环节不熟悉，经营大户综合素质不高。从经营效益来看，超过一定规模后，出现生产规模越大管理越粗放，单产水平越低的趋势，有的纯收益甚至为负。以种粮大户为例，2013年，全市50-99亩的种粮大户，亩均收入为306元，100-299亩的亩均收入为156元，500-999亩亩均负收入2元，超过2000亩均效益更低。
（三）基础条件差。发展现代农业需要对农业基础设施进行改造，需要用现代物质条件进行装备，以达到能排能灌、机械化作业的目的，从而提高劳动生产效率、降低劳动强度。我市人均旱涝保收面积不到0.2亩，立地条件差。近年来我市农业基础条件已有很大改观，但全市15度以上的坡耕地仍占40%，中低产田占70%以上，有效灌溉面积不足耕地总面积的30%，70%以上水利设施严重老化，水库渠系配套完好率仅25%。尽管目前已有一批小型农机具可以使用，但由于基础配套成本高，机械化作业效应不理想，使用率不高，农业在一定程度上仍然是“靠天吃饭”。
（四）社会化服务滞后。当前农民最盼的是服务，涉及产前、产中、产后，包括科技、信息、信贷等多个方面。由于各地农业社会化服务发展仍处于起步阶段，作物全程社会化服务只在水稻上得到了实现，服务范围也主要集中在种子肥料配送、机耕机收等方面，服务水平也较低。对不少种植大户而言，既要忙于产前的准备工作，又要忧心于产中的田间耕作和日常管理，更要担心和筹划产后的运输和销售，完全是一个自力更生的小生产者“通才”，艰辛而低效。
（五）补贴机制不完善。自2004年起，国家先后实施了农业“四项补贴”政策，对于促进粮食生产和农民增收、推动农业农村发展发挥了积极的作用，但是随着农业农村发展形势发生深刻变化，农业补贴政策效应逐步递减。在多数地方，农业补贴已经演变成为农民的收入补贴。一些农民即使不种粮或者不种地，也能得到补贴。而真正从事农业生产的种粮大户、家庭农场、农民合作社等新型经营主体，却很难得到自己经营耕地应该得到的补贴。
三、相关政策建议
（一）强化农用地用途管制，完善空间规划体系。土地适度集中是农业适度规模经营的前提。要紧紧围绕全市五大功能区建设，科学制定用地计划，强化农用地的用途管制，分类推进都市现代农业、城郊特色效益农业、生态特色效益农业。一是要制定不同层次的土地利用规划。既要注重提升土地经营规模，又要防止土地过度集中，确保效率与公平，确保农地农用。特别要细化农业用地规划，保障粮食供给，建立和完善土地管理群众参与和监督机制，保障规划实施。二是探索设立农地中间管理机构。结合农业用地规划，统筹安排土地流转、综合整治，有序推进土地流转适度连片集中，优化耕地质量和设施条件，提高土地生产率，促进规模经营主体发展。三是加强耕地相关立法配套。在技术层面，完善农村土地确权登记颁证，切实保障土地承包主体和经营主体权益，保持承包关系稳定。
（二）坚持农户主体，完善利益联结。国内外经验表明，各种类型的农业合作经济组织是帮助千家万户小生产应对千变万化大市场的有效途径。结合我市实际，应从三个方面着力。一是以供销社、农业服务中心等为依托，电商平台等其他社会力量为补充构建覆盖物资采购、技术支持、农产品流通、农村金融等全方位社会化服务的新型服务体系，支撑经营主体做大做实。二是公益化服务与市场化服务相结合，鼓励大户、合作社等经营主体为广大分散的农民提供全程托管或主要生产环节托管、农产品销售等多种形式的服务；三是将资金、技术与其他生产要素结合起来，大力推进经营大户与农民开展多种形式的合作。现阶段主要发展农民合作社和土地股份合作社，鼓励农民将土地承包经营权作价入股，分享土地经营收益。大力发展农民合作社联合社，提升发展层次，完善合作组织与农民的利益联结机制，更好地发挥统一服务功能，推动农业适度规模经营发展。
（三）打造复合农业产业链，提高经营效益。规模经营既可以通过扩大单个经营主体的经营规模来实现，也可以通过经营主体间的外部合作来实现。农业适度规模经营不能单纯理解成土地经营规模的扩张，更不能简单等同于土地兼并。重庆山岭重丘，“地无三尺平”，发展农业适度规模经营，应更多地着眼于农业产业链条的纵深延展，用工业的方式打通农业全产业链的各个环节，挖掘农业外部规模经济效益。一是推动优势产区集聚发展。充分挖掘农业的多种功能性，大力推进一乡一特、一村一品，在蔬菜、特色水果等大宗农产品上，推广大园区带小业主模式，促进优势农产品空间集聚。二是坚持家庭复合经营方向。以柑橘、牛羊、土鸡、生态渔、调味品、中药材、茶叶等七大特色产业链为重点，充分利用劳动力进行单一产业经营的剩余劳动时间，发展种养结合、粮经结合，以及种田与外出打工相结合的家庭兼业经营模式，做到农业生产时间与劳动时间一致，提高劳动生产率，实现小规模土地上的家庭适度规模经营。三是发展生态循环农业。调整规模养殖业产业布局，严格控制单位面积耕地上的畜禽养殖量，鼓励新型农业经营主体开展种养结合，如家庭经营种粮50-100亩与养猪100-200头（或肉牛10-20头，或肉羊50-100只）结合模式。
（四）优化政策支撑，促进规模经营。农业的高风险性和弱质性，决定了任何国家和地区，对农业都进行政府支持和保护。要充分发挥财政资金的导向和杠杆作用，促进农业规模经营的发展。一是优化补贴政策，新增补贴向适度规模经营主体倾斜、向地区主导产业倾斜，探索生产补贴与价格补贴相结合，改变补贴方式。二是加大产业扶持，完善种粮大户补贴办法，提高种粮大户补贴标准，限制种粮大户补贴的最高种植规模，引导适度规模经营；探索种养结合生态补偿补贴。三是建立规模经营风险防范机制，支持行业协会建立产业风险防范专项资金，逐步实现水稻等主要农作物生产巨灾保险全覆盖，探索推出农民劳动安全保险产品。四是建立以政府统计部门与涉农部门为主，其它生产经营主体为辅，系统完整、口径统一、切合实际、数据共享的农业监测、统计大数据系统，规范数据分析、发布和服务机制，消除数据壁垒和信息孤岛，为开展财政投入效益评价和市场监测预警等活动提供技术支撑。
课题组主要成员
陈松柏 重庆市农业技术推广总站副站长、研究员
张洪松 重庆市政府参事、重庆市农学会会长
孙小丽 重庆市政府研究室副处长
方立魁 重庆市农业技术推广总站博士
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