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科技工作者建议:建设社区“邻里中心”,
创新大城市社会治理

发布时间:2017-09-07 | 作者: | 编辑:科协

【按】社区是城市社会治理的基本单元,也是政府提供基本公共服务的主要平台。长期以来,我市社区服务平台建设缺乏统筹,社区服务设施布局分散、配套不齐全等问题突出,影响了基层社会治理的质量和效能。为此,特提出明确责任主体,整合社区服务设施与空间资源,规划建设具有重庆特色的社区“邻里中心”的建议,并以此为载体,建设基层管理与服务一体化平台,为老百姓提供“一站式”公共服务,同时建议将“邻里中心”建设纳入中新(重庆)合作示范项目。

据统计,重庆主城区现有街道91个,镇69个,城市社区883个,共覆盖约560万城市居民,占主城区常住人口的67%左右。社区在服务居民、改善民生、维护社会稳定等方面发挥着重要作用。科学规划社区服务设施是促进公共服务向基层延伸,实现基本公共服务均等化的基础,也是完善基层社会治理体系和提升治理能力的需要。

一、现状与存在的主要问题

(一)社区公共服务设施建设分散、利用困难。调查发现,我市社区组织的工作用房和居民公益性服务设施主要依据相关政策文件[《重庆市人民政府关于认真做好社区组织的工作用房和居民公益性服务设施建设及管理工作的通知》(渝府发〔2005〕86号)。]和规范[2014年发布的《重庆市城乡公共服务设施规划标准》。],按照每100户提供15或20平方米建筑面积的标准,由开发建设单位配建,无偿提供使用。据统计,从2005年相关配套政策出台以来,我市总共竣工的住宅建筑面积约为4.05亿平方米,按照每户100平方米、每百户提供15平方米建筑面积测算,应提供的社区用房面积约有60.7万平方米。如九龙坡区目前已提供的社区用房约6万平方米。在开发建设中,由于主体众多,且大多数居住小区采用分期建设方式,导致提供的社区用房极为分散,投用周期长,长期不能配套齐全。以主城某区为例,截止2015年,全区共有115个社区,社区服务用房分散为250多处,其中,因配套不齐全,由镇街自建、租赁、借用的用房达78处。同时,由于缺乏对配建设施规模、位置、空间等方面的具体要求和验收审核机制,导致提供的设施用房位置偏僻,难以利用。在我们调查的20个街道中,大多数街道或多或少存在着社区用房分散零碎、位于小区内部楼上甚至地下室、不临街等情况。例如,某新建小区应提供的社区用房面积为1500平方米,现已提交83处,多处房屋面积仅为5平方米。又如,某小区提供的社区用房位于建筑的转换层,房屋空间大部分被排风管道占用,净空高度仅1.72米。

(二)社区服务功能难以有效发挥。由于空间的局限,带来了房屋用途的叠加。调查发现,有的社区居委会的一个房间同时承担了15项不同功能。此外,由于不少社区用房位于封闭的小区之内,对外服务后,引起部分小区的居民与社区工作人员之间的冲突,甚至还出现了小区居民故意损毁社区服务设施的问题。上述种种问题,严重影响了社区用房的有效利用和社区公共活动的正常开展,使社区服务功能难以有效发挥,也间接带来了新建小区入住率不高、城市新区人气不旺等问题,影响了城市机能的正常运行。

(三)居民对社区服务的满意度不高。在实地调研中,许多居民反映,社区服务设施偏僻难找,尤其是老年人使用极为不便。为深入了解社区居民对服务设施现状的满意度,我们通过华龙网等媒体渠道广泛开展了民意调查,回收市民调查问卷6885份。调查结果显示,65%的居民认为社区服务设施现状规模小、功能不完善;56%的居民认为社区服务设施分布较散、位置偏僻;63%的居民不清楚社区有哪些功能;有一半左右的居民2年内从未参与过社区组织的活动。同时,有88%的居民希望建设集文化、体育、卫生、养老服务等多种功能于一体的综合服务中心,并希望步行时间能在15-20分钟以内。

二、推进社区“邻里中心”建设很有必要

1929年,美国社会学家科拉伦斯.佩里提出了“邻里单位”的居住空间组织模式。它以小学校为中心,将商店、教堂、图书馆、广场、绿地等公共活动空间相邻布局,形成为当地居民提供基本公共服务的“邻里中心”。新加坡结合自身在“邻里中心”体系建设上的成熟经验,在苏州市和天津市的合作示范项目上进行了推广应用,取得了很好的成效。我市推进社区“邻里中心”建设的必要性如下:

(一)创新大城市治理,促进社会治理现代化的需要。根据《重庆市主城区街道和社区综合服务中心布点规划》,未来主城区将形成1180个城市社区,服务约1100万居民。通过“邻里中心”的建设,将社区管理与服务职能集成化,有利于在这些城市社区内形成稳定的社会治理平台,促进公共服务、帮扶救助、志愿者服务、民主议事等活动开展,以及社区管理的网格化、标准化和智能化,夯实大城市社会治理基础,提升治理现代化水平。

(二)整合公共资源,完善基本公共服务设施体系的需要。社区公共服务设施建设是目前城市公共服务设施建设中最薄弱的环节,以社区“邻里中心”为核心,有利于整合基层公共设施和空间资源,建立功能综合的基层公共服务设施体系,为老百姓提供集文化、体育、卫生、安全、养老服务等多种功能于一体、方便齐全的“一站式”公共服务,切实解决城市居民办事难、看病难、养老难、买菜难、出行难、游憩难等问题。

(三)减少机动车出行,提高城市运行效率的需要。目前,我市主城区尚未形成完善的多层次公共服务中心体系,公共服务过度依赖五大商圈,使各大商圈交通不堪重负。合理布局社区“邻里中心”,构建社区基本生活服务圈,形成步行可达的城市“小、微”中心,有利于减少居民前往城市中心的长距离出行和机动车出行频率,节省居民获得基本公共服务的时间成本,提高城市的运行效率。

(四)推动供给侧改革,提升居民生活品质的需要。一直以来,社会对于公共服务领域供给侧改革的呼声很高。建设社区“邻里中心”,有利于建设市民生活的幸福驿站和精神家园,有利于政府掌控公共服务设施和空间资源,与时俱进,动态适应市民日益全面和多元化的公共服务需求,解决公共服务供给不足和供给不均的问题,提高政府公共服务的质量和效能,持续提升居民生活品质,建设宜居城市。

三、对策与建议

(一)强化规划引领,分类指导“中心”建设。在规划未建成区,建议以《重庆市主城区街道和社区综合服务中心布点规划》为引领,对接未来网格化职能管理的边界,强化统筹安排和预留预控,积极推动两级中心的落地实施;在已建成区,由于现状街道、社区级设施建设水平不一、分布较散,建议以街道为单元,开展旧城有机更新规划,按照“缺什么、补什么”的原则,通过资源整合、存量盘活、功能置换、设施提升、包装项目等方式,引导社区公共服务设施相对集中布局,形成社区“邻里中心”。

(二)明确责任主体,加强统筹协调。建议依托现有平台公司,作为社区“邻里中心”建设运营的责任主体,授权接收社区服务设施资源;统筹调配社区服务设施建设资金;负责社区“邻里中心”的运营管理工作;协调落实各专业主管部门对设施建设的支持政策;培育和遴选社区服务专业机构,为居民提供优质高效、低成本的专业化社区服务。建议借鉴成都等城市经验,在市级层面设立“公建办”,统筹公共服务设施的相关政策制订与实施指导。

(三)完善相关政策,建立长效运营机制。建议将社区“邻里中心”建设纳入土地招拍挂条件,由开发企业代建,建设费用纳入开发成本,产权由平台公司接收。在社区“邻里中心”建设时序上,应鼓励适度超前建设。改为集中建设后,对不承担社区“邻里中心”建设的开发商,建议将原每百户无偿提供15或20平方米社区组织的工作用房和居民公益性服务设施的政策改以货币化的方式执行,并赋予街道参与住宅开发项目的审查建议权。授权平台公司开展对既有社区服务设施的资产清理、资源整合、功能置换和设施提升等工作,盘活存量资产,提升设施资源的配置效益。同时,加强社区共治,引进NGO(非政府组织)、NPO(非营利组织)、企业及个人等各种社会主体,参与社区服务的提供,提升服务的专业化水平,打造社区生活共同体。

(四)借力中新合作,试点建设“邻里中心”。建议将“邻里中心”建设纳入中新(重庆)合作示范项目。学习借鉴新加坡经验,在两江新区开展社区“邻里中心”建设试点,探索以公益性设施为主导的建设模式,建设具有社区归属感和重庆地域特色的社区“邻里中心”,待经验成熟后,再在全市进行推广。

专家名单

彭瑶玲 重庆市规划设计研究院总规划师 正高级工程师

孟 庆 重庆市规划设计研究院城乡发展战略研究所 副所长、高级工程师

闫晶晶 重庆市规划设计研究院 工程师

易 峥 重庆市规划设计研究院 博士 副总工程师 正高级工程师

胡 伟 重庆市规划设计研究院 工程师